2002年7月25日,美國(guó)國(guó)會(huì)正式通過(guò)了《2002年公眾公司會(huì)計(jì)改革和保護(hù)投資者法案》(以下簡(jiǎn)稱新法案),布什總統(tǒng)于7月30日正式簽署。新法案對(duì)美國(guó)公眾公司會(huì)計(jì)信息披露管理體制進(jìn)行了改革,依法授權(quán)獨(dú)立的“公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)察委員會(huì)”來(lái)管理和監(jiān)督從事公眾公司審計(jì)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所的資質(zhì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)。此舉,引起全世界會(huì)計(jì)職業(yè)界和各國(guó)政府會(huì)計(jì)市場(chǎng)監(jiān)管當(dāng)局的普遍關(guān)注。本文擬回顧20世紀(jì)70年代以來(lái)美國(guó)會(huì)計(jì)職業(yè)管理體制的主要變革和立法過(guò)程,探討對(duì)當(dāng)前我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)管理體制的借鑒意義。
70年代以來(lái),美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)會(huì)計(jì)職業(yè)的立法經(jīng)歷了兩次大的立法調(diào)整:1984年頒布的《美國(guó)統(tǒng)一會(huì)計(jì)師法案》對(duì)原有的純民間自律體制和聯(lián)邦制中分散在各州的會(huì)計(jì)職業(yè)管理發(fā)揮了統(tǒng)一、規(guī)范的巨大作用,既確立了法律授權(quán)州政府內(nèi)設(shè)的“會(huì)計(jì)事務(wù)委員會(huì)”(public accounting committee)實(shí)施行業(yè)監(jiān)管的模式,又明確了行業(yè)協(xié)會(huì)自律的法律地位;《2002年公眾公司會(huì)計(jì)改革法案》則在證券市場(chǎng)財(cái)務(wù)信息披露的監(jiān)管方面,授權(quán)另一個(gè)非政府性質(zhì)的“公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)察委員會(huì)”對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所從事公眾公司審計(jì)的有關(guān)監(jiān)管職能,并確立了美國(guó)證監(jiān)會(huì)(SEC)對(duì)其行政監(jiān)督的法律地位。
1984年《統(tǒng)一會(huì)計(jì)師法案》的立法緣由及其主要內(nèi)容
(一)立法經(jīng)過(guò)和主要內(nèi)容
美國(guó)第一部比較規(guī)范注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)的范本法是由美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)(AICPA)的前身美國(guó)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)(AIA)于1916年頒布的,其主要內(nèi)容被各州所采納。20世紀(jì)70年代,美國(guó)出現(xiàn)了自30年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來(lái)最嚴(yán)重的一系列重大審計(jì)失敗案,引發(fā)美國(guó)國(guó)會(huì)參眾兩院在1977和1978年間,就如何加強(qiáng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管等問(wèn)題舉行了一系列聽(tīng)證會(huì)。AICPA為了避免政府部門對(duì)行業(yè)監(jiān)管的全面介入,向國(guó)會(huì)提出了允許注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)實(shí)行自律監(jiān)管的請(qǐng)求,并為此建立了一整套的自律監(jiān)管機(jī)制,成立了公共監(jiān)督委員會(huì)(Public Oversight Board,POB),代表公眾利益監(jiān)督AICPA上市公司業(yè)務(wù)部的工作,并對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的獨(dú)立性和審計(jì)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和檢查。但是,在國(guó)會(huì)和公眾壓力下,美國(guó)會(huì)計(jì)事務(wù)委員會(huì)全國(guó)聯(lián)合會(huì)(NASBA)于1980年4月頒布了一項(xiàng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師范本法,由它的會(huì)員--各州會(huì)計(jì)事務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)行,并由它們向州立法機(jī)構(gòu)提出建議。1983年1月AICPA和NASBA聯(lián)合成立了委員會(huì),共同制定并于1984年出臺(tái)了一個(gè)注冊(cè)會(huì)計(jì)師法案范本,后來(lái)改名為《統(tǒng)一會(huì)計(jì)師法案》。目前的法案就是在1984年法案基礎(chǔ)上多次修改而成的。1984年的《統(tǒng)一會(huì)計(jì)師法案》頒布后,州會(huì)計(jì)事務(wù)委員會(huì)承擔(dān)了監(jiān)督管理會(huì)計(jì)職業(yè)的行政性職能。
1.會(huì)計(jì)事務(wù)委員會(huì)的地位和性質(zhì)。美國(guó)是由51個(gè)州組成的聯(lián)邦制國(guó)家,聯(lián)邦政府雖只有13個(gè)部,但行政機(jī)關(guān)一直就有政府以外人士咨詢的慣例,為政府提供咨詢意見(jiàn)的各種咨詢委員會(huì)也非常多。咨詢委員會(huì)的作用有三點(diǎn)應(yīng)得到肯定:改善政府機(jī)關(guān)和外界的聯(lián)系;利用外界的專門知識(shí);擴(kuò)大政府公務(wù)員的經(jīng)驗(yàn)和視野,作出更合理的決策。但是委員會(huì)也暴露出一些弊端,如數(shù)量太多,作用重復(fù);采取秘密方式,不對(duì)外公開(kāi);只代表少數(shù)人的利益;行政機(jī)關(guān)過(guò)多地將行政職能委托咨詢委員會(huì)行使等。經(jīng)過(guò)不斷的立法調(diào)整和清理,據(jù)1991年的國(guó)會(huì)手冊(cè)記載,法律授權(quán)的各類委員會(huì)為61個(gè),如證券交易委員會(huì);而無(wú)法律授權(quán),但仍為政府提供咨詢意見(jiàn)的委員會(huì)有幾百個(gè)。為這些“準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)”工作的各行各業(yè)的專家有幾萬(wàn)人。管理會(huì)計(jì)事務(wù)的州會(huì)計(jì)事務(wù)委員會(huì)、全國(guó)會(huì)計(jì)事務(wù)委員會(huì)就是類似的機(jī)構(gòu)。
美國(guó)1984年正式頒布的《統(tǒng)一會(huì)計(jì)師法案》規(guī)定,會(huì)計(jì)事務(wù)委員會(huì)設(shè)在州政府,成員法定任期為2年,具體由州長(zhǎng)決定,州長(zhǎng)可以在聽(tīng)證后罷免任何成員,委員會(huì)擁有經(jīng)司法通告程序的印章等。該委員會(huì)顯然可視為法律授權(quán)的準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。但《統(tǒng)一會(huì)計(jì)師法案》規(guī)定,其法定成員“必須有半數(shù)以上是持證注冊(cè)會(huì)計(jì)師或者擁有提供會(huì)計(jì)服務(wù)方面的專業(yè)經(jīng)驗(yàn),非持證成員也應(yīng)擁有財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)方面的專業(yè)經(jīng)驗(yàn),目的是有能力對(duì)個(gè)人或會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行資格評(píng)審”。這又顯示出它具有鮮明的政府和行業(yè)結(jié)合管理的特征。
2.委員會(huì)負(fù)責(zé)舉辦注冊(cè)會(huì)計(jì)師考試、頒發(fā)執(zhí)照(包括申請(qǐng)和變更執(zhí)照的審核、執(zhí)照管理、強(qiáng)制措施、吊銷執(zhí)照),制定上述事項(xiàng)的有關(guān)規(guī)則。制定規(guī)則的范圍包括:委員會(huì)會(huì)議和活動(dòng)行為規(guī)則、調(diào)查和聽(tīng)證程序規(guī)則、授權(quán)證書(shū)要求的教育、經(jīng)驗(yàn)以及更新證書(shū)的繼續(xù)教育規(guī)則、CPA頭銜使用規(guī)則、同業(yè)互查規(guī)則、公共服務(wù)和其他服務(wù)的執(zhí)業(yè)行為規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、承擔(dān)公眾和客戶責(zé)任的規(guī)則等。
3.委員會(huì)與注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的關(guān)系。《統(tǒng)一會(huì)計(jì)師法案》明確規(guī)定,注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的同業(yè)互查,要遵守委員會(huì)制定的規(guī)則,并應(yīng)定期接受依據(jù)委員會(huì)規(guī)則設(shè)立或認(rèn)可的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督,由監(jiān)督機(jī)構(gòu)向委員會(huì)報(bào)告檢查情況,定期報(bào)告和提供參與同業(yè)互查的事務(wù)所名單。
上述會(huì)計(jì)事務(wù)委員會(huì)與注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)相結(jié)合的管理方式,體現(xiàn)了國(guó)家法律、政府對(duì)社會(huì)相關(guān)利益主體的平衡,體現(xiàn)了利的優(yōu)勢(shì)。(1)以法律授權(quán)一個(gè)準(zhǔn)政府性質(zhì)(1)的獨(dú)立管理機(jī)構(gòu),并對(duì)政府監(jiān)督、制約被授權(quán)組織的規(guī)則作出了明確規(guī)定,政府也很容易對(duì)行業(yè)政策施加影響和調(diào)控。(2)利用會(huì)計(jì)師行業(yè)專家進(jìn)行管理,在法律上確立同業(yè)互查的地位,體現(xiàn)了法律對(duì)專業(yè)組織特性的高度重視和尊重,容易產(chǎn)生行業(yè)的認(rèn)同,也提供了行政管理與自律管理密切配合的機(jī)制。(3)法律授權(quán)獨(dú)立機(jī)構(gòu)管理,也容易得到社會(huì)公眾的認(rèn)可。
但委員會(huì)的監(jiān)管,按照《統(tǒng)一會(huì)計(jì)師法案》的規(guī)定,主要借助于行業(yè)自律,即同業(yè)互查來(lái)實(shí)現(xiàn)。讓監(jiān)督者作為利益相關(guān)者來(lái)監(jiān)督“自己”,顯然,這種監(jiān)管是比較弱化的,其弊端也明顯表露出來(lái)了。特別是“安然事件”以后,AICPA一直以來(lái)作為行業(yè)自律管理的主導(dǎo)地位受到質(zhì)疑,輿論對(duì)州會(huì)計(jì)事務(wù)委員會(huì)的監(jiān)管能力也提出疑問(wèn),埋怨委員會(huì)沒(méi)有很好履行監(jiān)管職責(zé),大有削減行業(yè)自治、強(qiáng)化政府監(jiān)督之勢(shì)。但美國(guó)在解決這些問(wèn)題中,的確富有創(chuàng)造性地迅速探索和尋找了包括民間自律、監(jiān)督和立法行動(dòng)在內(nèi)的途徑。
2002年會(huì)計(jì)職業(yè)的法律調(diào)整及新監(jiān)管體制構(gòu)架特征
(一)新法案的調(diào)整范圍及主要內(nèi)容
去年以來(lái)的安然事件以及一系列造假事件發(fā)生后,美國(guó)以難以想象的速度進(jìn)行立法調(diào)整,確立了在SEC監(jiān)督下的法律授權(quán)的另一個(gè)非政府性質(zhì)的、獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——“公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)察委員會(huì)”(PCAOB),專門監(jiān)督會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)公眾公司(2)的信息披露事項(xiàng),從而完成了對(duì)會(huì)計(jì)職業(yè)“資本市場(chǎng)信息披露監(jiān)管領(lǐng)域”管理體制的一次調(diào)整。但美國(guó)新的會(huì)計(jì)改革法案的作用領(lǐng)域僅限于公眾公司審計(jì)業(yè)務(wù)及其有關(guān)會(huì)計(jì)師事務(wù)所,并非管束所有的審計(jì)業(yè)務(wù)和所有的會(huì)計(jì)師事務(wù)所。該法案決定成立取代原來(lái)的POB的PCAOB負(fù)責(zé)監(jiān)督公眾公司的審計(jì)及相關(guān)事項(xiàng),其權(quán)力涉及備案(3)、制定審計(jì)和相關(guān)鑒證標(biāo)準(zhǔn)、檢查、調(diào)查和懲戒、外國(guó)事務(wù)所相關(guān)管理等。PCAOB的5名委員由SEC經(jīng)與美國(guó)財(cái)政部、聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)磋商后任命,其中至多2名理事來(lái)自會(huì)計(jì)行業(yè),但限定“如果2名理事中有一名是主席,其在委員會(huì)任職前至少5年不可以是執(zhí)業(yè)會(huì)計(jì)師”,并要求超過(guò)一半的委員能夠代表公眾利益,以提高公眾公司信息披露的可靠性。
(二)新法案的主要特征
最主要特征是:兼顧政府調(diào)控、專業(yè)組織特點(diǎn)、社會(huì)公眾利益的平衡,考慮到社會(huì)各界的參與、滿足專業(yè)團(tuán)體的專業(yè)管理需要、也強(qiáng)調(diào)了政府的有效監(jiān)督。如“獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)”的運(yùn)轉(zhuǎn)由準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)SEC監(jiān)督,人員組成的法定化、多元化,其運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)由私人機(jī)構(gòu)提供。顯然帶有政府和自律結(jié)合監(jiān)管的特征。具體來(lái)講:
1.強(qiáng)化SEC對(duì)公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)管。監(jiān)督方式主要是對(duì)委員會(huì)制定規(guī)則的審查、復(fù)核委員會(huì)的監(jiān)管行為、批評(píng)或限制委員會(huì)及其成員行為的權(quán)力等。
2.公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)察委員會(huì)是法律授權(quán)的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu),不是政府機(jī)構(gòu),但法律賦予它很大的權(quán)力,涉及公眾公司信息披露者執(zhí)業(yè)的資格、執(zhí)業(yè)程序和執(zhí)業(yè)結(jié)果全過(guò)程。
3.沒(méi)有完全否認(rèn)行業(yè)協(xié)會(huì)的自律監(jiān)管體系。新改革法案只是強(qiáng)化了對(duì)從事公眾公司審計(jì)業(yè)務(wù)的1300多家事務(wù)所的監(jiān)管,類似我國(guó)對(duì)執(zhí)行證券相關(guān)業(yè)務(wù)事務(wù)所的準(zhǔn)入和執(zhí)業(yè)質(zhì)量的措施。而對(duì)于從事公眾公司審計(jì)以外的3000多家事務(wù)所的監(jiān)管,仍由同業(yè)互查來(lái)實(shí)現(xiàn)!督y(tǒng)一會(huì)計(jì)師法案》所確立的同業(yè)互查沒(méi)有被否認(rèn),AICPA上百年來(lái)形成的行業(yè)自律監(jiān)管體系以及NASBA還是保留了下來(lái)。但AICPA也提出了成立主要由公眾成員組成的同業(yè)互查和懲戒機(jī)構(gòu)的改革主張。
總之,從美國(guó)現(xiàn)行會(huì)計(jì)職業(yè)監(jiān)管體制近幾十年的演變來(lái)看,有三個(gè)突出特點(diǎn):第一,行政性權(quán)力和行業(yè)自律管理權(quán)力的邊界是清晰的。前者圍繞執(zhí)業(yè)資格,后者圍繞會(huì)員資格。第二,行政性權(quán)力以法律授權(quán)(4)方式授予獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者自律性組織行使,構(gòu)建了政府以外的履行行政性職能的“非政府性質(zhì)的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)”。第三,實(shí)行專家委員會(huì)決策制度。決策的公開(kāi)性、獨(dú)立性、專業(yè)性,是以社會(huì)公眾的利益保障為導(dǎo)向和原則,也使會(huì)計(jì)師感受到公正的對(duì)待。
注釋:
(1)“準(zhǔn)政府性質(zhì)”是筆者給的定義,從立法、設(shè)立、管理模式看,會(huì)計(jì)事務(wù)委員會(huì)與2002年的新會(huì)計(jì)改革法案的“公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)察委員會(huì)”十分相近,屬于非政府部門。
(2)這一點(diǎn)得到了亞洲開(kāi)發(fā)銀行咨詢專家JohnW.Gruner的證實(shí)。
(3)所有會(huì)計(jì)師事務(wù)所要從事公眾公司審計(jì)和為發(fā)行證券的公司出具的審計(jì)報(bào)告以及執(zhí)業(yè)過(guò)程中的規(guī)定事項(xiàng)(包括客戶名單、審計(jì)和非審計(jì)收費(fèi)、事務(wù)所年度財(cái)務(wù)信息、內(nèi)部控制政策、受到司法、行政處分和自律懲戒的信息、與客戶的會(huì)計(jì)處理分歧、委員會(huì)要求的保護(hù)公眾和投資者的其他信息),都必須向該委員會(huì)備案。資料摘自《2002年公眾公司會(huì)計(jì)改革和投資者保護(hù)法案》。
(4)以授權(quán)原則為基礎(chǔ)的西方類型國(guó)家形成的基本要素,與此相關(guān)的要素是能夠指導(dǎo)并約束代理人的法律制度。中西方有關(guān)行政法的基本原理是一致的。按照我國(guó)現(xiàn)行行政法的規(guī)定,行政主體有兩個(gè):一個(gè)是政府,另一個(gè)是法律授權(quán)的組織。法律授權(quán)的組織,其特征是:享有公共行政權(quán)力;以自己的名義從事行政管理活動(dòng);獨(dú)立承擔(dān)由行政產(chǎn)生的法律責(zé)任。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,非政府組織越來(lái)越多地行使公共權(quán)力,歸納起來(lái),原因主要有四個(gè)方面:一是政府規(guī)模不能過(guò)大,如政府機(jī)構(gòu)、公務(wù)員數(shù)量是有限的;二是公務(wù)員的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)是有限的;三是政府與社會(huì)組織、公民之間存在有形、無(wú)形的距離;四是政府活動(dòng)空間的限制。
美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)管理體制的演變
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